农业治理的逻辑：农业项目的运作机制分析_龚为纲_9787568046152

本书主要从社会学理论的角度分析了国家的粮食安全政策在地方被执行的逻辑，实际上是一项政策研究，分析以项目制为表现形式的正处于治理体系转型过程中的现代农业治理体系。在理论上回应了项目制相关诸问题；在实践上，为完善国家粮食奖补政策提供了诸多政策建议，并提炼出农业治理转型这样一个基本命题。

前言

在华中村治研究的传统中，农业在很长时期内曾处于关注视野的边缘，研究者们更加关注村庄治理的逻辑及其社会基础，农业似乎并不是一个被高度关注的治理对象，这种情况一直到2013年左右才开始发生变化，这与华中学派学者的几次田野调研有关系。在此之后，农业治理作为一个研究领域，在华中学派同仁前赴后继的努力中，不断被推进。

在2010年大雪纷飞的时节，笔者与孙新华、陈义媛、刘锐、谭林丽等同仁赴湖南湘江边的某县开展常规性村治模式调研。作为一个典型的南方水稻种植区，当地水稻生产的历史、文化，旧时的生产关系，正在发生的农业生产变革，引起了笔者的关注，并对此产生了兴趣，于是到了次年本书选题时，笔者决定再次到平晚县进行安营扎寨式的调研。调研的主题是农业生产，由于长期受治理研究视角的熏陶，笔者发现从治理的视野研究农业现象也很有意思，于是初步试着提出农业治理这样一个很不成熟的概念，并试着将其内在机制提炼出来作为本书写作努力的方向。

当然，笔者的这种选择也与本地乡民的热情好客有关，还与其优美的田园风光有关：在万顷良田之间，湘水如玉带，山丘如水墨，湖光山色、田园水乡的底色，给调研团队留下了美好的回忆，这是一段很愉悦的调研时光。后来陈义媛说：本地历史上曾孕育平湖秋月之诗意，亦传颂渔舟唱晚之韵律，干脆就给它起个化名叫平晚县罢。陈义媛的调研也以本地农业生产为关注点，与我专注于治理的视角不同，其调研侧重于农业转型的逻辑。

到了2013年初，又是一个大雪纷飞的时节，笔者再次来到该县调研，后历经春暖花开、夏日炎炎，在2013年中秋月圆之时，结束调研，本次调研历时7个多月。在调研期间，访谈主题是当地农业生产以及与其相关的政府行为，具体包括县、乡两级政府如何在国家产粮大县、超级产粮大县、产油大县等财政奖补的扶持下，以及大量的农业配套项目的支持下，动员乡村干部、散户、专业大户、工商企业种植双季稻，抑制季节性抛荒和农田的绝对抛荒，因而县、乡农口系统的官员、村干部、散户、种粮大户以及企业是笔者访谈的重点对象。

本书以产粮大县奖补政策（国家对粮食主产区的利益补偿机制）的地方实践为主要线索，以相关农业配套项目分析为次要线索，紧密结合农业政策实践过程中的代理人监控与过程调控两个维度，分析以项目制为表现形式的正处于治理体系转型过程中的现代农业治理体系。

研究发现，以项目制为核心机制的农业治理体系，不但没有强化政府对粮食生产的调控能力，反而引起农民对政府行为的抵触与反感；不但没有提高经济效率，反而导致了大量的政策资源和财政资源的无效使用与扭曲；不但没有让市场在农业生产资源的配置过程中发挥决定性作用，而是带来了生产要素的非理性利用；不但没有让政策的执行更有效率，反而带来了地方政府的很多不合理做法，偏离了国家的政策目标。

具体而言，在后农业税费时代，国家把保证粮食安全的责任和财政资源发包到商品粮基地县（代理人），国家既要对代理人的财政使用情况进行监控，又要对财政资金在保证粮食安全方面的使用绩效进行监控。于是国家既采取项目化的运作模式来规范地方使用项目资金的行为，又在粮食生产上进行目标管理和过程控制。正是因为国家越担心代理人的政策实践与国家保证粮食安全的责任目标不一致，国家就越要规范代理人的行为，从而制定严密的规范和严格的考核。国家与代理人之间的这种监控关系直接约束了地方代理人在治理农业、发展粮食生产上的调控能力，进而影响了县乡村之间的关系，也影响了代理人与农业经营主体的关系。

由于财政奖补资金实行项目化的运作，要保证专款专用，这使得代理人在使用财政资金的时候是以国家意志为指向，而不是以农民的实际需求为指向。由于中央要对县级代理人的粮食生产绩效进行检查考核，县级代理人就必须拿出可信的现场作为迎接考核的依据，进而导致项目在地方的运作终变成了马路工程和不切合实际的形象工程。

由于考核必须在特定时间、按照特定的要求（比如要种双季稻）进行，这使得地方政府必须要找到与项目对接的农业经营主体。由于农业税费改革之后乡村组织的治理能力弱化，与分散的小农户打交道的能力弱化，县、乡两级政府与分散的小农户直接对接时的交易成本无限高，为了找到抓手，县、乡两级政府就需要重构农业经营主体，进而增强其在粮食生产领域的社会控制能力，于是通过流转耕地来制造大户，同时引进企业下乡，扶持合作社等规模经营主体就成为地方政府增强其动员能力的主要方式。也就是说，代理人为了增强其调节粮食生产的能力，而重构农业生产的经营主体，引发了农业经营主体的变革。但是新型的经营主体，比如种粮大户和企业经营，因为缺乏一个系统化的支持环境，而频繁地暴露于风险之中，这并不利于建立一个保证粮食稳产的经营体系。

很显然，本书基于一个南方水稻生产大县的经验，在特殊的时空场景下对农业治理的机制进行概括，是有其局限性的，这种局限性只能在更多的深度个案中被克服，进一步丰富对农业治理逻辑的理解。华中村治学人这些年马不停蹄的调研脚步，正在实践着这种基于田野调研经验的农业治理研究，后来关于国营农场、北方农业治理、耕地制度、发达地区农业治理等层出不穷的研究不断涌现，原本的个案局限正在被更多的个案发现所完善。

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