帝王总统一部总统的权力膨胀史普利策奖得主的里程碑之作_小阿瑟·M. 施莱辛格_9787532798322

本书出自美国当代著名历史学家，普利策奖获得者施莱辛格之手。他深入地研究了过去两百年间美国总统制度发生的一系列变革，概述了从美国国父乔治?华盛顿至理查德?尼克松数位总统任期内的政策。施莱辛格用翔实的史实以及批判性的学术视角在书中分析了美国总统制的两大关切：一是美国的总统制度已经失控，背离了总统制度创立的初衷；二是美国总统权利已超出宪法规定的范围，如何制衡已成为一大问题。本书不但极具学术价值，通过分析美国历任总统任期内的滥用职权，对美国三权分立制度进行了反思，而且文字深入浅出，对于普通读者来说也是一部了解美国政治制度的佳作。

回到帝王总统
就在几年前，帝王总统似乎走上了末路。比尔·克林顿总统已然四面楚歌，特别检察官向他发难，同时总统也面临国会的弹劾。此等情形之下，总统制似乎陷入严重困境至少研究总统制的学者是这么认为的。
1998年8月，我为《纽约时报》撰写了一篇题为《帝王总统走到头了》的专栏文章。我写道，总统遭到一个耿耿于怀的特别检查官的穷追猛打，已经疲惫不堪。一些研究总统制的学者也秉持同样的看法，纷纷为帝王总统唱起了挽歌。美国总统制，理查德·E. 诺伊施塔特写道，在过去的三十年间日益被削弱，如今已然沦落至百年来的谷底。迈克尔·贝施洛斯则将《帝王总统制的终结》作为他的专栏标题，直接将乔治·W. 布什描绘成第一位真正的后帝王时代的总统。
令他们悲催的是，这样的挽歌唱得未免太早了。我在理查德·M. 尼克松时代的后期写就了《帝王总统》一书。我认为，美国宪法设想将强大的总统制置于同样强大的问责制中。当宪法的平衡被打破，扩大了总统权力，同时又削弱了总统的责任，那么总统制就变成了帝王制。
我认为，对宪法平衡的持续威胁出现在外交领域。面对总统在内政方面的举措，国家政府中与之抗衡的部门立法和司法部门对自己的信息和判断充满信心。在这一领域，立法和司法两大权力只要认定总统有行政专权之嫌，就会毫不犹豫地发起挑战，不会轻易地将自己的权力拱手相让。除宪法外，媒体和舆论也是对行政滥权的一种制约，他们在处理内政政策时同样也信心满满。
但是，面对总统对外交事务的主动干预，国会和法院，媒体和公民，往往都对自己的信息和判断缺乏信心，很可能被行政权力吓倒。在外交政策中，人们倾向于让总统拥有责任和权力国会的这种放弃源于自身的懦弱和总统的贪婪。在这方面，危机越严重，总统的权力就越大。
托克维尔很早就指出：一个国家的行政权力，主要是在其对外关系中展现技巧和力量。倘若美利坚联邦之存续也面临恒久威胁，倘若它的主要利益与其他强国的利益休戚相关，那么行政部门就会承担日益重要的责任。不过，托克维尔1830年代造访的那个年轻共和国至少从1812年的战争结束之后就幸运地远离了世界霸权的斗争。托克维尔因此评论说：美国总统实质上禀有帝王权，只不过没有机会施展而已。
但是到了20世纪，美国已然成为世界强权，其利益与其他大国的利益息息相关；从珍珠港事件到苏联解体的半个世纪中，美国面临持续不断的威胁。长期冷战的国际危机终于让总统们抓住了机会，持续行使这些与王室特权相差无几的权力。原本只是临时赋予总统的紧急权，很快就变成了总统们所宣称的宪法赋予总统职务的固有权力：帝王总统制就这样应运而生。
帝王总统制的崛起违背了宪法制定者的初衷。考虑到专制君主有发动战争的倾向，立宪者小心翼翼地将至关重要的外交政策权完全给了国会。宪法第一条不仅赋予国会拨款权这本身就是一种强有力的控制手段，还赋予国会宣战、征召和支持军队、提供和维持海军、管理商业和授予缉捕特许证Letters of Marque and Reprisal，1619世纪，西方许多海权强国颁布的一种特许证或委任状，允许指定航海家针对本国以外的违法者、船队的私掠行为。的权力。最后这项权力实际上就是18世纪的报复性攻击权，它授权国会批准有限战争和全面战争。
就连制宪会议中行政权力的最大支持者亚历山大·汉密尔顿也支持这种权力分配。他在《联邦党人文集》第七十五篇中写道：综观人类行为的历史经验，实难保证常有道德品质崇高的个人，可以将国家与世界各国交往的如此微妙重大的职责委之于如合众国总统这样……的行政首脑单独掌握。The Federalist Papers，汉密尔顿、杰伊、麦迪逊著，程逢如译，商务印书馆，1980年，第380页。这似乎不仅关系到政策的明智性，也关系到人民的自由。詹姆斯·麦迪逊说：人们总是以抵御外来威胁为借口，打压内部自由，无论这外来威胁是否真实存在，这也许是一条普遍真理。
同赋予国会垄断的那些权力相比，在外交领域给予总统的具体授权显得微不足道。总统被赋予了接待和任命大使的权力，这就令总统实际上控制了外交渠道。一旦战争被授权或已经开始，总统作为总司令被赋予指挥军队的权力，这就意味着在国会休会期间，总统有权力击退突然袭击。然而，宪法第二条还将一般行政权赋予了总统。正如《联邦党人文集》第六十四篇和第七十五篇所强调的那样，总统制的结构性优势凝聚力强、决策果断、高度保密、人员便于调配、目标稳定、掌握特殊的信息来源使得行政部门成为外交的主要代理人。
这些结构上的优势违背了制宪者的初衷。汉密尔顿在《联邦党人文集》第十八篇中写道：以立法权力为代价强化行政权力，此乃战争之本性使然。在国际危机的驱策之下，总统权力之扩张模式从一开始就很显见。托马斯·杰斐逊对此持反对态度，他是严格宪法解释派的使徒，也是行政创制权的宿敌。但是一旦到了总统的位置上，杰斐逊就自然而然地站在白宫的立场上看待问题了，他秘密派遣一支海军中队前往地中海，在巴巴里战争中打击海盗，而在六个月之后，他才提请国会批准这一行动，随后又误导国会理解其指令。杰斐逊单方面授权对远及墨西哥湾流水域的武装船只实施缉捕，在没有国会拨款的情况下重整军备，向国会隐瞒信息，并援引约翰·洛克的紧急权学说说白了就是自我保护律条为自己超越国会授权的行为辩解。
建国初期的总统们毫不犹豫地参与了后世所谓针对外国的秘密行动，而且是在国会不知情的情况下。詹姆斯·麦迪逊曾派遣乔尔·R. 波因塞特作为密使前往拉丁美洲，并默许纵容他在阿根廷和智利的秘密革命行动；当时身为国务卿的麦迪逊还特意将波因塞特的函件从国务院文档里面清除，以防国会索要。为了推动吞并佛罗里达，麦迪逊和詹姆斯·门罗也都采取了秘密行动。
不过话又说回来，共和国早期这些总统的冒险行动跟帝王总统还是存在显著区别的。正如亚伯拉罕·D. 索费尔在他的权威著作《战争、外交与宪法权力：缘起》中申述的那样，早期这些总统都会故意选择富于冒险精神的代理人，故意回避合宪性问题，故意拒绝向国会提供确定侵略行为是否得到授权的信息，所有这些都是因为总统们希望前方战士去做他们明知超出宪法授权范围的事。索费尔是这么评说这段时期的：行政部门在策动这些军事行动时，从来就不曾声称拥有这样的固有权力。
早期总统就是用这样的方式篡取权力，这样的篡权行动并不会创制出合宪先例。而正是对固有权力的肯定，才确立了帝王总统的概念，并为未来创造了先例。亚伯拉罕·林肯和富兰克林·罗斯福的紧急政策与二战后诸位总统的紧急政策在宪法主张上的对比，说明了这种区别。
林肯和罗斯福都非常清楚宪法在战争权问题上所作的宣示。1848年，林肯宣称墨西哥战争是非法且违宪的，因为林肯认为那是詹姆斯·K. 波尔克总统单方面挑起的战争。林肯说，开国元勋们在费城制宪会议上决心如此制定宪法，任何个人都绝无可能得到宪法授权，将此等压迫［战争］强加在人们身上。1940年罗斯福也秉持类似的见解，在给处在纳粹攻击之下的法国政府提供援助承诺时，他不忘谨慎有加地补充说：这些承诺并无任何军事担当。唯有国会才能提供军事上的承诺。
然而，1861年萨姆特堡遭到攻击之后，林肯便在没有国会授权的情况下，自行发布了征召令，并将陆军和海军的军力扩充到授权范围之外，征召志愿者服役三年，动用未得到授权的公共资金用来备战，中止了人身保护令，对有背叛嫌疑的人实施逮捕，还对叛乱各州实施了海上封锁。1941年，当德国潜艇威胁到英国的补给线时，罗斯福也作出了类似的反应，在没有国会授权的情况下，自行决定派出军队进驻冰岛，建立了护航体系，更向海军发布了见目标即攻击的指令，由此在北大西洋海域开启了一场不宣而战的战争。
但两位总统都没有将自己的行动建立在固有权力的基础上。当林肯最终召集特别会议时，他告诉国会说，这些紧急措施无论严格意义上合法与否，都依托了民众呼声和公共必要性；事已至此，相信国会会予以允准的。罗斯福跟林肯一样，也是以自己对民众呼声以及公共必要性的判断为依托的。1941年，在经历了自由且开放的公共论辩和国会论辩后，《租借法案》得到通过，使美国在欧洲战争中与英国结盟。倘若国会票决通过向英国提供武器作为国策，那么确保军事援助送达不列颠，也将成为国策。罗斯福便也顺势而为，宣示了无限制紧急状态，很显然，此一宣示的意涵是相当暧昧的。不过，跟林肯一样，罗斯福并没有因此就主张所谓的固有权力，去做他认为必要的事情来拯救国家。
林肯和罗斯福都很清楚自己采取的行动是超越宪法授权的。两人都是在国家生死存亡之际采取了行动。不管是否刻意为之，两人的行动都以洛克的紧急权学说为依托，相信国会最终会批准他们的行动。两人都明白而且也都确认了紧急权必须随紧急状态一同结束。行政权本身，林肯说，会因为实际战争的停止而大大削弱。罗斯福说：战争胜利后，我行使的权力自动归还给人民它们属于人民。很显然，林肯和罗斯福都不曾为自己的所作所为主张过任何固有的和常规的总统权力。这种主张，即帝王总统制的本质，是20世纪下半叶的产物。
国际危机并不常见，这也就推迟了帝王总统的出现。战争当然会提升总统权力，但是和平则会催生反向潮流，抵制总统权力的扩张。亨利·亚当斯写道，内战在当时遮蔽了宪法。它导致了本杰明·R. 柯蒂斯所说的一种军事专制主义的指控，柯蒂斯是德雷德·斯科特诉桑福德案（1857年）中的两名持反对意见的法官之一。但是，一旦危机结束，政府的其他两个部门便毫不犹豫、毫不迁延地重申各自的宪法权力。阿波马托克斯战役之后没到一年的时间，联邦最高法院便在1866年的米利根案中裁定，林肯根据后方的戒严法对一名支持奴隶制的共谋者的起诉违反了宪法。两年后，林肯的继任者便身陷弹劾的窘境。这个共和国由此进入了一个伍德罗·威尔逊所说的国会政府的新时代。
美西战争之后，威尔逊为自己的《国会政府》写了一篇新序言，他评论说：因为投身国际政治，总统权力……大大提升。威尔逊说，一旦外交政策成为国家的核心关切，行政部门必须成为它的指导者：作出每一个初步判断，策动每一次行动，并提供行动所需的信息，指引并在很大程度上控制外交行动。作为第一次世界大战期间的总统，威尔逊也正是这么干的。
但和平的回归再一次削弱了总统的权力，参议院拒绝《凡尔赛和约》就是一种迅速的体现。1930年代的罗斯福已然在内政领域成为非常强悍的总统，即便如此，他也依然无法阻止国会实施僵化的中立立法，使美国的外交政策陷入困境，而此时德国和日本则在欧洲和亚洲肆意妄为。
第二次世界大战结束，总统权力按惯例被削弱了。罗斯福去世一年后，他的继任者如此不受欢迎，以至于选民们说杜鲁门犯错也属难免，并选出了一个共和党国会。接下来一年，国会便对那个强大的战时总统实施了秋后算账，提出了后来的第二十二条修正案，规定每位总统的任期不得超过两届。
不过，此次削弱是短暂的。冷战催生了一种无限期的持续的危机状态，中止了权力向两个合作部门回归的惯例。总统霸权日益提升，显而易见的迹象便是宣战权由国会转归行政部门。在罗斯福告诉法国只有国会可以做出军事承诺的十年后，哈里·杜鲁门总统在面对朝鲜危机时，自行决定派遣美军参战。
从历史上看，国会维护了宪法的大致平衡，因为它保留了三项至关重要的权力：战争权、财政权和监督调查权。1950年，国会放弃了战争权。杜鲁门在朝鲜、林登·约翰逊在越南、理查德·尼克松在柬埔寨相继作战，他们不认为派遣军队作战需要国会的明确授权（国会在越南问题上通过1964年的《北部湾决议案》提供了模糊的授权）。从1969年一直到1974年，尼克松政府全面而成功地限制了另外两个权力部门，直至水门事件爆发才告中断。在这个过程中，行政权力通过无限制截留拨款资金的原则来对抗财政权，通过不受司法审查的行政特权（一个新词，1958年首次正式使用）和扩大行政保密制度的原则来对抗监督调查权。当时尼克松竭力要求获得总统的战争权，一旦他在这方面成功实施了这些原则，就会严重削弱国会作为宪法秩序中一个重要合作伙伴的地位。
尼克松将帝王总统的权力发挥到了极致，他利用这些权力来对付国内的政治对手他称之为敌人，而这些权力是总统为从外国敌人手中拯救共和国所积累的。尼克松和他的司法部长约翰·米切尔以国家安全为由，成立了一个秘密的白宫团队，盗窃办公室，伪造历史文件，并对官员、使馆工作人员、新闻工作者和敌人进行窃听。总统这么做的时候，尼克松在1977年声称，并不是非法的。国会最终觉醒了。弹劾条款指控尼克松的行为违背了人们对总统的信任，颠覆了宪法政府，尼克松选择了辞职，从而避开了弹劾和审讯。米切尔则被判犯有伪证、串谋以及阻碍司法罪，并为此服刑。
帝王总统的权力在尼克松身上达到了20世纪的顶峰。水门事件后公众的反应使总统的过度行为有所收敛。比如说，尼克松之后的总统就不曾动用紧急权来对付政治对手。此一逆袭潮流甚至令吉米·卡特担任总统期间，陷入无权境地。1980年，前总统杰拉尔德说：我们没有帝王总统，我们的总统身陷险境。但是，当罗纳德·里根表明一个对问题只有模糊认识的总统仍然可以主宰政府和领导国家时，这种悲观情绪很快就被证实是错误的了。
这股逆袭潮流并没有妨碍总统行使发动战争权。无论是格林纳达危机当中的里根，还是巴拿马和伊拉克危机中的乔治·H. W. 布什，实际上都坚持了布什总统所谓总统为捍卫美国核心利益而动用武装力量的宪法权力。在伊拉克问题上，实际上是国会投票授权了第一次海湾战争，从而襄助布什总统从一场宪法危机当中脱困。但不管怎么说，冷战的结束客观上使帝王总统很难再以国家安全为借口发动战争。
告别冷战，并且暂时告别国际危机，也就意味着总统权力将要遭遇惯常的削弱。很显然，总统权力再度走上了衰落轨道。不管怎么说，这就是总统制研究者的判断。不过，我们没有料到会出现乌萨马·本·拉登和基地组织。
很快，国际危机便将帝王总统推上了复兴轨道。总统权力之复兴对美利坚自由之影响，在很大程度上取决于总统对司法部长的甄选。一战之后，病弱不堪、心神烦乱的伍德罗·威尔逊纵容自己的司法部长米切尔·帕尔默肆意而为，这个战斗的贵格会教徒（亦指颤抖的战斗者）The Fighting Quaker，美国独立战争时期大陆军将领纳撒内尔·格林的外号，此处取quak的颤抖之意，嘲讽帕尔默为颤抖的战斗者（the Quaking Fighter）。以一系列的突袭搜查和大规模逮捕，煽动起红色恐怖。第二次世界大战期间，富兰克林·罗斯福在司法部长职位上选任了弗朗西斯·比德尔，此人是坚定的公民自由派。由此便使美国在战时人权问题上铸就了相当优良的记录（当然，对日裔美国人的拘禁是个明显的例外，虽然比德尔反对这一做法）。冷战期间，约翰·米切尔心甘情愿地同老板尼克松策划了一系列的肮脏阴谋，因此也成了第一个蹲大牢的司法部长。
今天，华盛顿的情况又是怎样的呢？乔治·W. 布什总统的司法部长约翰·阿什克罗夫特，一位前参议员、强硬右派政客和宗教狂热分子，是那种米切尔·帕尔默式的人物，跟弗朗西斯·比德尔难说有相近之处。法律评论员史蒂文·布里尔说：甚至他自己在司法部的一些副手都很吃惊，他竟然对法律细节毫无兴趣可言。曾有一名联邦老职员回忆说他从未听闻阿什克罗夫特引述过任何一个司法案例，也曾看到当房间里有人引用案例时，他脸色煞白，好像那个人在不礼貌地说另一种语言。阿什克罗夫特是那种正气十足的人，是一个不赞成喝酒、跳舞、看电影和注视裸体雕像的福音教派信徒，他让人想起杜利先生对狂热分子的解释：他们只想着上帝会怎么干，然后就跟在上帝后面亦步亦趋。
阿什克罗夫特有在办公室举行清晨祈祷会的习惯。当他被选入参议院时，朋友们按照朱迪·巴克拉克在《名利场》里面的描述，以古代以色列国王的方式为他敷油，尽管用的只是从厨房顺手拿来的起酥油。这样一个人物，常常是一副虔诚信徒的做派，但在年轻时对于自己肩头的国家责任缺乏坚定的认识。越南战争期间，他曾有七次寻求推迟服役并且都获得了成功，其中有一次还是因在密苏里州的一所大学教商业法而获得的延期，据《新共和》杂志说，这个职位还是他在一个家族朋友的襄助之下得到的。阿什克罗夫特当年大概是支持越南战争的，所以他加入了粉饰布什第二个任期的声势浩大的小鸡鹰派chickenhawks,指未服过兵役却支持使用武力的人。大军。用副总统切尼的名言来说，布什政府中的那些小鸡鹰派在60年代有比去越南服兵役更重要的事情要干。然而，在将美国年轻人送到伊拉克的射击场时，他们可是没有任何犹疑的。
阿什克罗夫特祭出的国家安全重器是长达三百四十二页的《爱国者法》，该法在九一一事件发生四十五天后便迅速获得通过，在众议院是三百五十七票对六十六票，在参议院是九十八票对一票，并无听证会，也没有委员会报告程序。（向威斯康星的拉斯·范戈尔德致敬，他是参议院唯一坚持到最后并投出反对票的人！）《爱国者法》加强了联邦特工的酌处权，使其有权收集个人信息，搜查住所，检查他们的阅读习惯和上网记录，查看他们的信用报告，进行未经授权的窃听，在没有法院命令的情况下偷听律师与客户的电话交谈，还可以减少司法监督，监视国内组织和宣传机构。司法部在呈送国会的一份报告中指出，联邦特工已经实施了数百次的监听和监察行动，并且也巡察了众多图书馆和清真寺。
联邦调查局是司法部长阿什克罗夫特主宰的部门之一。2003年的圣诞夜，联邦调查局向1.8万个警务机构发送了一份荒唐可笑的公告，要求这些警务机构防范那些携带《世界年鉴》的人。大家都认为，没有什么比在圣诞节获赠下一年的《世界年鉴》更天真无害的了。但是在联邦调查局看来，恐怖分子可能会利用年鉴寻找目标并制订行动计划。于是，公民被要求向当地的联合反恐特别小组报告年鉴携带者。
《爱国者法》惊动了右翼的自由主义者，如《纽约时报》的威廉·萨菲尔，也惊动了左翼的美国自由联盟。佐治亚州的鲍勃·巴尔是比尔·克林顿的坚定弹劾者，他与格罗弗·诺奎斯特和戴维·基恩这些资深右翼领袖一起参加了美国自由联盟的集会，抗议该法。正如诺奎斯特所说：总有一天希拉里·克林顿会成为司法部长，我希望保守派记住这一点。

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