规制政治的转轨（第二版）（法学译丛·规制、竞争与公共商事系列；“十二五”国家重点图书出版规划）_马克·艾伦·艾斯纳_9787300203737

本书完全符合国家能力理论的传统。艾斯纳娴熟地追溯了从1880年至今的历史时期内，4个交替产生的规管体制下的联邦监管阶段。艾斯纳认为，规管体制是“一个对社会利益、国家和各经济部门的经济主体之间关系进行建构的具有历史特定性的政策和制度的集合”。每个体制都是由“利益、政治经济观点和行政改革原则的独特综合”所维系。

引言
规管（regulation）一词包含一系列广泛监督经济活动及其后果的政策。规管政策涉及公司在特定市场的准入和退出、价格、回报率和竞争模式;同样也涉及生产产品的属性、数量、生产方式和生产过程中所产生的负外部性（如污染）。这些政策旨在限制公司行为，并通常对经济和消费大众施加高额成本。它们通过左右投资和生产决策来影响经济发展。通过对生产过程加以限制并强制公司内部化一定成本，规管政策影响着美国公司在国内和国际市场的表现。鉴于规管的影响以及对美国经济表现日渐增长的关注，近来很多对规管的研究探讨了其经济效果以及其成本是否合理。
对于很多政治家和政策分析人士而言，规管多年来一直是其研究的头号问题。规管的批评者基于政策的“命令性和控制性” （command and control），批评其为所谓的“监管定时炸弹”（regu- latory time bomb）和“社会工程”（social engineering），以寻求激起美国民众对大政府的一贯恐惧。这种恐惧很容易与市场加以对比。市场则是推动个人选择、企业家精神和生产效率的天然制度。这种直接的对比带有意识形态色彩，并可以被政治利用。不幸的是，它们掩盖了规管政策的一个重要事实。过去几百年主要的规管议题在大多数情况下，皆源于大众因经济和社会变化产生的威胁所激发的需求，而非统治精英阶层或垄断组织与国家间合作的产物。这些要求并非被简单地转化为政策，而是与主流的政治经济理论和行政原则相联系。因此，规管变化通常都是以政策变化和制度改革独特结合的形式出现的。
本书有三个广泛的目标。第一个目标，也是主要的目标，在于探寻规管政策的起源，检讨在进步时代、新政时期（New Deal）和当代推动规管重大变迁的因素。这个目标是新颖的，因为与很多当代规管研究形成鲜明对比的是，本书致力于研究广义的政策目标和国家—经济关系的形式。当代很多关于监管政策的讨论几乎只集中于成本和收益分析。规管的经济后果是值得学术界持续关注的重要议题。然而，当试图了解一项规管政策时，考察很多当代规管狭窄研究范围之外的东西，是有所裨益的。尽管每项规管政策的目标均有确定的经济意义，但该目标通常延伸于一个特定经济部门所面临问题的技术特性之外。从1887年《州际商务法》（Interstate Commerce Act）到当代监管立法，规管一直是顺应经济形势变化和处理其后果的方法之一。所以，尽管1970年《清洁空气法》（Clean Air Act）的目的是将空气污染降低到可接受的程度，但该立法的支持者还试图施加更严厉的公司责任，并保护公众免受先进工业化经济所带来的更多有害副产品。于是，这个更广泛的目标就将环境立法与同时期其他旨在推动消费者保护和防止工伤、职业病的规管议题结合起来。
本书的主要目标也是特别的，因为其要求考察在一定时期内众多的政策提议。规管研究通常集中于一项政策或者一系列相关的政策。鉴于很多规管政策复杂的行政和技术属性，这种集中在很多方面是必要的。虽然个别政策的研究具备相当的价值，但是这种方法过于狭窄而不足以将规管举措于历史和社会背景中进行定位，并且从广义上讲，其可能掩盖公共行为的目标。考察众多政策却也有明显的代价，即必须牺牲分析的深度以获得更大的广度。然而，通过检验于一定时期内所采取的一组政策，能够从更综合的角度来思考规管，探寻政策的政治和经济维度以及规管的延续性。
本书的第二个目标是探寻制度进化和政策变化之间的相互作用。在进步时代、新政时期和当代，新的规管政策和行政改革项目在规管举措中结合。获选官员积极进行制度设计和再设计，以解决行政能力的欠缺，或满足特定政治和技术性的执行需求。同时，关注政策创新和制度变化是至关重要的。政策是带有目的性的行为方式，而不仅仅是意图的表达或目标的宣示。政策分析人士必须注意一系列具有明确目的导向的政策执行方式。由于监管立法通常含糊不清，政策一般是通过执行加以界定的，因而对执行过程中所运用的行政工具和分析模式以及行政机构与利益集团间的关系，也应当加以检查。这些因素综合在一起，将决定行政机构是否有能力执行某种行动，及该行动是否与立法目的存在任何联系。
行政能力并非停滞，其可以因为立法、资源分配和人事决定而发生巨大变化，并且一直根据政策执行的日常需求而进化。由于执行决定政策，因而行政能力的变化通常也会促进政策的平行变化。行政机构可通过获得新的专业知识，或采取新的计划和评估措施来制定新政策或改进已有的实践。被监管团体或其他社会利益可在执行过程中发挥更大作用，或更加全面地参与到政策过程之中，从而减少对行政机构资源的需求。专业化及使利益集团深入参与政策过程在很多监管机构中很常见，特别是在最近几十年。其结果是使“行为方式”得到改变:新的目标和优先顺序被给予了更具体的表述。
为探寻规管目的和政策与制度间的相互作用，本书集中于规管体制。规管体制是特定政策和制度历史性的集合，其设定广泛的目标，超越特定行业的具体问题。制度，因其为特定利益集团参与政策制定与执行提供了渠道，遂对于架构规管政治及社会利益、国家和经济参与者（如公司、工会）之间的关系起到主要作用。规管变化通常为应对经济变化及其附随的不确定性而产生。各团体希望保护或推动特定价值和利益而进行活动。它们要求对国家和经济之间的关系进行调整，以补偿这种变化。政府官员将这些要求与主流的政治经济观念和行政改革原则相联系，因而形成了新政策提议和制度变化的特殊结合。
使用体制框架可以考察贯穿不同历史时期的众多政策和监管机构。在接下来的几章中，我将讨论不同行政机构的政策、政治和行政惯例，这些行政机构包括州际商务委员会（Interstate Commerce Commission）、联邦贸易委员会（Federal Trade Com- mission）、农业部（Department of Agriculture）、全国劳资关系委员会（National Labor Relations Board）、环境保护局（Environ- mental Protection Agency）和职业安全与健康管理局（Occupa- tional Safety and Health Administration）。集中研究这些从铁路运费监管到工作场所致癌物监管的行政机构可涉及一些规管的重要主题，采用历史聚焦的方式则可以思考规管政策和行政机构是如何随时代而变迁的。
本书的第三个目标是探寻规管复杂性、制度设计和政治责任之间的相互关系。贯穿下述时期，政策制定者寻求解决日益增加的复杂性问题。规管焦点的变化，与机构改革的措施相结合，推进了官僚专业化。规管政策日渐由行政机构中律师、社会科学家和自然科学家之间的互动所塑造。而这些专家则自然而然地将其各自专业领域中的模型和假设带入政策设计和执行过程之中。
规管复杂性可阻碍对政策过程的积极参与。因此，最近数载，已有一系列的行政改革被设计为强制行政作为和推动团体更大程度的参与。其中一个例子是20世纪70年代的监管立法，其强制行政机构遵循严格的执行时间表，并允许公众以起诉的方式强制行政机构执行非任意性职能。扩展的规则制定过程则可为利益团体参加规管政策制定提供更多便利。尽管这些保证合规和团体参与的尝试值得赞赏，它们却与规管复杂性在三个方面产生冲突。
第一，强制行政作为的规定，通常要求行政机构在没有足够时间进行基础研究和分析的情况下，解决高度复杂的规管问题，比如污染控制。同时，行政诉讼导致法院进入规管决策过程，其有时会强制行政机构遵从没有科学依据，或与其他政策目标相冲突的法院判决。简而言之，这些政治上的权宜之计，难以与复杂的规管任务的执行进行协调。第二，民主控制可因规管的复杂性而变得困难。由于当代规管事务的复杂性，获选官员通常欠缺进行具体规管设计的专业知识，因而他们向监管机构进行重要授权，并试图通过排定时间表和履行期限的方式以约束授权的行使。专业知识的欠缺不仅影响规管设计，同样也影响国会成员监督和评估行政机构决策的能力。第三，尽管存在一些改革，规管复杂性依然会对公众参与造成重大障碍。虽然公共利益团体可通过聘请专业人士参加规管政策的讨论来产生影响，但特定团体采取该策略的能力取决于其可调动的资源。实际上，当代极具讽刺意味之一的情况是:一些利益集团极力推动新监管提议的通过并设计制度使其参与程度最大化，却往往缺乏利于有效参与的资源。
本书探寻规管体制在三个大的历史时期的变化:进步时代、新政时期和20世纪60年代后期之后的时期。第一章总体概述规管体制的变化及观念、利益和制度间的相互作用。第二章和第三章讨论自1880年至1920年间所出现的规管体制。其中，第二章探讨19世纪后期的经济转型对全国性规管的新需求，以及这些需求在进步主义（Progressivism）的核心思想下，是如何被转换为一套政策和制度改革的方法。第三章则具体对监管铁路和公司行为的体系进行分析。首先，由于铁路行业的结构使其免于市场竞争，因而监管目标是通过行政手段重设价格，以使其与市场相应价格大致相符。比较而言，反垄断政策则是着力于重新激活市场，监管各种试图创造和扩张垄断权力，以减少竞争的公司行为。
第四章和第五章讨论新政时期设立的规管体制。第四章集中探讨大萧条和罗斯福的复兴计划。《全国工业复兴法》（National Industrial Recovery Act）所采取的模式，吸收、利用了20世纪 20年代的社团主义（associationalism），却也结合了行业自治和更直接的国家干预，以形成类社团主义的监管架构。第五章则讨论该模式在农业、劳资关系和工业金融领域的体现。第六章和第七章讨论于20世纪70年代创设的规管体制。
第六章探讨此种规管体制的根源，包括当时流行的新左派学者对资本主义的批判，对现存制度、监管模式的相关评估，以及对解决因当时工业对健康和环境造成损害的新监管的需求。这些因素结合在一起，形成了新规管体制的基本原则。第七章探讨20世纪70 年代创建的两个主要监管机构:环境保护局和职业安全与健康管理局。当时，监管法规只能通过高度依赖科研及采取行业标准的方式迫使企业承担空前的合规成本，进而解决所监管的复杂问题。
第八章讨论了过去30年所进行的监管改革和去监管化尝试。于该时期，为加强对监管机构的监督，建立了行政审查程序。行政审查程序所带来的挑战，使得多数监管机构不得不建立或加强其内部复查程序，并配置或扩充经济学人才。于是，经济学评判标准逐渐被运用于政策合理性的评估上。于20世纪90年代，这些措施被赋予了监管再造（regulatory reinvention）的意义。在监管再造下，监管机构、政策及程序都被重新设计以增加灵活性、减少合规成本并与“利益攸关者”（stakeholders）建立合作关系。利益攸关者一词被用于描述与规制利益相关的一众主体———包括被监管者本身!
第九章继续我们对当代的探讨，对经济全球化的影响进行研究。过去的半个世纪见证了全球经济的不断整合———它是全球经济衰退和世纪大战之后创建的全新国际货币与贸易体系的产物。在最近数十年，全球整合加速，使得很多过去被严格理解为内政的监管政策有效性在今天依赖于其他国家和跨国公司的行为。制定新的全球监管政策受到各国不同目标、不同国内利益集团需求和不同宪政制度的干扰。此外，尽管存在对新国际监管政策的需求，但缺乏能够强制执行这些政策的国际机制依然是一个严重的问题。
过去30年的监管提议均有一个共同的特点，即在指定政策过程中大量依赖社会科学和自然科学的专业知识。这种依赖加速了机构专业化的进程;设立了政策计划和评估人员的岗位;并在政策制定过程中对社会科学和自然科学理论加以整合。由于其对政治控制、公众参与和政策目标稳定性的影响，因而，尽管机构专业化产生了重要的益处，但它也引起了一些深切的顾虑。引入新规则和新分析框架使其极易受到既定专业领域内某些核心假设变化的影响。这些变化若一并被整合于政策制定过程中，将使政策无法或难以与其立法授权相兼容。事实上，大众政治的衰落可能最终会是监管制度建设所未能预料到的最重要的后果之一。我将在结论中讨论这些担忧。

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