《科学版精品课程立体化教材·公共管理系列：政策科学教程》是国家精品课程“政策科学”的教学用书，内容涉及政策科学的兴起、政策活动者、政策工具、政策过程、政策制定、政策执行、政策评估、政策终结与政策周期、政策变迁、政策分析方法与技术等方面。作者既注重政策科学的基本概念、理论原理和分析方法的介绍，注意吸收近一二十年国内外政策科学发展的最新成果，又紧密联系当代中国的政策实践，突出案例分析，进行政策科学理论本土化的探索。《科学版精品课程立体化教材·公共管理系列：政策科学教程》的内容丰富新颖，叙述深入浅出。每章的内容结构包括本章重点、正文、小结、思考题、案例材料和拓展阅读资料等，便于教学及学生自学。
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目录
第一章 政策科学的兴起 1
第一节 政策科学的历史发展 1
第二节 政策科学的知识增长 4
第三节 政策科学的本土化 14
第二章 政策活动者 28
第一节 政策活动者的构成 28
第二节 政策活动者互动的解释框架 43
第三章 政策工具 54
第一节 政策工具概述 54
第二节 政策工具的选择与评价 63
第三节 政策工具的实践应用 71
第四章 政策过程 78
第一节 政策过程的阶段理论 78
第二节 政策过程的新理论框架 83
第三节 政策过程中的行动者网络的案例分析 91
第五章 政策制定 101
第一节 政策制定概述 101
第二节 政策制定过程 109
第三节 中国政策制定实践模式的嬗变 117
第六章 政策执行 128
第一节 政策执行概述 128
第二节 政策执行的理论及模型 134
第三节 政策执行理论的本土化探索 149
第七章 政策评估 161
第一节 政策评估概述 161
第二节 政策评估理论及模型 167
第三节 推进中国政策评估研究 176
第八章 政策终结与政策周期 192
第一节 政策终结 192
第二节 政策周期 202
第三节 政治经济周期 207
第九章 政策变迁 220
第一节 政策变迁概述 220
第二节 政策变化 231
第三节 中国政策范式的变迁 237
第十章 政策分析的方法与技术 247
第一节 政策分析的基本方法 247
第二节 政策分析方法的本土化应用 254
第三节 后现代主义的政策分析 258
参考文献 277
后记 285
《科学版精品课程立体化教材·公共管理系列：政策科学教程》：
第一章 政策科学的兴起
【本章重点】
1.政策科学发展的三个阶段
2.政策科学与政策分析的争论
3.实证主义的政策分析
4.后实证主义的政策分析
5.中国政策科学发展的现状
6.中国本土化政策分析模型的建构
7.实践中的中国公共政策分析
政策科学的源头可以追溯到人类文明之初，而政策科学及政策分析作为一门相对独立的研究领域则是在第二次世界大战后。政策科学首先在美国兴起，是一个跨学科、综合性的新兴研究领域。随着拉斯韦尔等的提倡及开创性的研究，政策科学逐步成为社会科学中不可或缺的、富有成果的和充满活力的研究领域。那么究竟什么是政策科学？它是怎么形成与发展起来的？政策科学有哪些基本理论？西方政策科学的前沿理论是什么？我国的政策科学本土化探索有哪些最新的成果？在本章中，我们将对这些问题进行简要的考察与分析。
第一节政策科学的历史发展
人们每谈及政策科学，必然会追溯其起源和发展。在历史长河的时间序列探寻其发展脉络，有助于更好地了解政策科学的学科内涵。为了叙述方便，我们将政策科学的发展历程划分为三个阶段，即前政策科学阶段、政策科学形成阶段、后政策科学阶段。前政策科学阶段，可以说是政策科学的起源与孕育时期；随着拉纳和拉斯韦尔主编的《政策科学》一书的出版，政策科学开始形成，并出现“政策科学运动”；而随着后实证主义及后现代主义思潮的兴起，政策科学的发展步入了后政策科学的时代。
一、前政策科学阶段
大体来说，政策科学经历了漫长的历史演化，它的源头甚至都可以追溯到人类文明之初。按照政策科学奠基人拉斯韦尔的观点，政策科学所关注的是政策相关知识，即公共决策过程中的知识。由此定义来看，可以说政策科学源远流长，几乎与人类文明一样古老。随着文明的出现尤其是阶级和国家的产生，就需要处理公共的或社会的问题，就必须有政策研究活动，产生政策相关知识。随着人类社会的发展，作为一种专门化活动的政策研究及其研究者的角色地位，以及政策相关知识产生的方式会发生相应的变化。
政策科学教程第一章政策科学的兴起当人类文明进化到这样的阶段，即人类开始自觉地反思知识与行动的关系，追求政策相关知识的时候，政策科学就发端了。政策科学在这个阶段的发展流程如表1-1所示。
表1-1前政策科学阶段的发展流程
前政策科学阶段的时代划分政策科学的发展历程上古时代《汉谟拉比法典》、古希腊的智者阶层、古代中国的士阶层中世纪时代职业政治家的出现工业革命时代经验的、定量的科学方法的成长20世纪中期以前社会科学职业研究人员的涌现
前政策科学阶段又可分为萌芽时期（起源）与准备时期（先导）。前者从上古时代一直到中世纪。虽然这一时期出现了政策研究的朴素形态，但产生政策相关知识的程序和方法基本上是不科学的，既依赖于经验知识，更依赖于天启和宗教仪式来推测未来的发展趋势。随着工业革命时代和20世纪中期以前的理论与实践的铺垫，政策研究的发展为政策科学的兴起做好了理论上的准备。在这一时期，政策研究应用了诸如经验的和定量的科学方法，但新方法应用的主要目的并不是取得科学真理，而是统治者要利用科研产品来控制和管理社会。
总之，政策科学并不是突然降生的，它经历了漫长的历史孕育时期。上古时代和中世纪的政策研究思想和经验是政策科学的早期思想源泉，近现代经验研究的成长、应用社会科学的成长及其职业化是政策科学发展中的重要事件，而近现代社会科学对政策研究理论和方法的讨论则构成当代政策科学的先导。第二次世界大战后社会政治、经济和科技的发展，最终导致了政策科学的诞生陈振明：《政策科学——公共政策分析导论（第二版）》，中国人民大学出版社，2003年，第5页。。
二、政策科学形成阶段
经过前政策科学阶段的孕育，政策科学运动于20世纪中期兴起了。1951年，拉纳和拉斯韦尔主编的《政策科学》一书问世，这被人们视为现代政策科学诞生的标志。此后，美国兴起了一场所谓的“政策科学运动”。
政策科学运动的兴起是当时社会政治、经济和科技高度发展的必然产物。20世纪中期以来，公众对一些特殊政策问题关注度的日益提高，以及当代社会问题的复杂化所映衬出政府决策时的力不从心，都是政策科学运动产生的原因。
可以这么说，政策科学运动改变了前政策科学时期对诸多问题的认识和定义。拉斯韦尔在《政策科学》一书的《政策方向：范围和方法的最近发展》一文中，首次对政策的对象、性质和发展方向做出规定，奠定了现代政策科学的基础。他认为政策科学应当是致力于一般选择理论的研究。这种以理论为方向的政策科学与前政策科学时代的非科学倾向和在第二次世界大战期间流行起来的那种作为政府“婢女”的实际政策分析的传统是截然不同的。政策科学将关心“社会中的人的基本问题”，它将采取一种全球观点，强调政策的发展脉络，强调对变化、创新和革命的研究。
拉斯韦尔指明了社会科学中的政策科学方向，深刻地影响了后来美国的政策科学运动。许多学者，特别是德洛尔等，沿着拉斯韦尔所规定的作为一门全新的、综合的统一社会科学的政策科学方向前进；而另外一些学者则吸收了拉斯韦尔的有关政策科学的思想，致力于作为一门应用社会科学学科的政策分析的研究。这两个方面合流构成当代美国的政策科学运动陈振明：《政策科学——公共政策分析导论（第二版）》，中国人民大学出版社，2003年，第8页。。
德洛尔是现代政策科学发展上的另一个关键人物。他在1968~1971年的短短几年里出版了被后人称为政策科学“三部曲”的著作，即《公共政策制定检讨》（1968年）、《政策科学构想》（1971年）、《政策科学进展》（1971年）。在这些著作中，他继承和发展了拉斯韦尔的政策科学理论，对政策科学的对象、性质、理论和方法等问题做了进一步具体而详尽的论证，使政策科学的“范式”趋于完善，从而形成了拉斯韦尔德洛尔的政策科学传统。
拉斯韦尔德洛尔的政策科学传统是美国政策科学运动的主导“范式”之一，为许多政策科学研究者所赞同和遵守。但是也有相当一部分研究者在吸收和借鉴拉斯维尔和德洛尔的政策科学理论的基础上，朝着作为一门应用社会科学学科的政策分析的方向前进，这种政策分析的趋势在20世纪60年代中的政策科学运动中广为流行，大有超越政策科学之势。由此，政策科学与政策分析的争论从未停止。
在拉斯韦尔德洛尔的政策科学传统中，政策分析只是政策科学的一个组成部分。然而值得指出的是，第二次世界大战后政策科学诞生的最大推动力并非来自社会科学家，而是来自运筹学家、系统分析家和应用数学家。运筹学、管理科学和系统分析的定量方法及技术的发展实际上构成了政策科学特别是政策分析的方法论的基础。这些擅长从事量化分析的专家学者们使政策分析领域在政策科学运动中得到迅速的发展。这导致许多学者背离了拉斯韦尔德洛尔的传统，转而提倡作为一个应用社会科学学科的独立的政策分析。再加之兰德公司等思想库的示范性影响以及私人基金会对应用社会科学领域的支持，政策分析则更加如火如荼地发展起来。
其实，如果这种朝着政策分析的新方向只是给政策科学传统加上检验备选方案的严格程序的话，那么，这种转变也可以看做对已经确立起来的政策科学传统的一种一致的和潜在的有用补充。这种转变是在实证主义的浪潮下随波逐流的。在这一阶段，政策分析的特点是强调方法、技术和模型，这与当时的学科背景紧密相连。“第二次世界大战后，随着以保罗 拉扎斯菲尔德为代表的一批学者将欧洲的实证主义方法移植到‘向贫穷开战’等重大项目的展开中，社会科学研究所强调的研究设计、科学抽样、数据收集与数理统计、假设检验等经验研究方法确立了自己在政策分析领域中明显的统治地位，准实验研究、多元回归分析、投入产出分析、成本收益分析、运筹学研究和系统分析在政策分析领域更是大行其道。”杨诚虎：《西方公共政策研究新进展》，《行政论坛》，2006年第5期。
三、后政策科学阶段
大体来说，在后政策科学阶段，在政策科学舞台上引人注目的政策分析也披上了后实证主义的外衣。这件低调而又彰显人性的外衣，更加烘托出政策科学的包容性和与时俱进的哲学属性。
这一阶段的政策分析强调价值、伦理和信念，批判理性主义的政策分析方法。这一特点的形成主要受以下两个方面的影响。一方面，在政治学领域，20世纪70年代兴起了“后行为主义革命”。后行为主义抛弃了行为主义政治学的基本信条，它强调实质重于技术，反对排除价值、否认规范作用的纯描述性研究，主张关注人类价值，重新引入价值及规范研究。另一方面，“后实证主义”越来越受到人们的关注。直到美国联邦政府计划规划预算系统（planning programming budgeting system，PPBS）在卫生、教育、福利部门惨遭挫败后，这种以定量分析为基本特征的政策分析方法及其认识论基础才开始受到普遍质疑。随着量子力学的发展、普里高津的混沌理论等的相继提出，“后实证主义”越来越受到人们的关注。
在21世纪的今天，政策科学仍然在后政策科学阶段高歌猛进。我们有理由相信，政策科学会更加彰显人性的光芒。
第二节政策科学的知识增长
在漫长的发展历程中，政策科学的知识是不断增长的。这一节我们将分两个阶段——实证主义阶段和后实证主义阶段，来介绍现代政策科学的知识积累、增长及演化。
一、实证主义的政策分析
从第二次世界大战结束到20世纪70年代可以称为实证主义的政策科学时代。这一时期的政策研究以实证主义作为认识论基础，以科学合理性作为方法论基石，以政策过程阶段论作为主要的概念框架，政策科学的理论成就突出地表现在政策分析的理论与方法及技术的成长上。
1.政策分析的基本模式
1）全面理性模式
全面理性模式认为人在政治和行政决策的活动中是非常理性的，追求“社会收益最大化”。林德布洛姆将全面理性模式概括为：面对一个存在的问题，一个理性的人应首先澄清他的目的、价值或目标，其次在头脑中将这些东西进行排列或用其他方法加以组织，最后列出所有可能达到其目的的政策手段，并审查每项可供选择的政策会产生的所有重要后果，这时他就能将每项政策的后果与目的进行比较，进而选出其目的与后果最为相称的政策林德布洛姆 C E：《决策过程》，竺乾威，胡君芳译，上海译文出版社，1988年，第19~20页。。
全面理性模式强调了用最佳的手段、通过规范的程序来达成理性的政策和既定的目标。然而在现实中，由于受到知识、能力、智慧、经验、资源、时空及其他环境因素的限制，决策者难以对错综复杂的政策方案进行完全理性的比较、权衡和选择。“正如托马斯 戴伊所认为的，理性决策面临如此多的障碍，以至于它很少真正在政府中成为现实。”钱再见：《现代公共政策学》，南京师范大学出版社，2007年，第106页。但是不能否认全面理性模式的重要意义，它为政策分析提供了一个理想的蓝图，后来的多种模式都是建立在对它的批判的基础上的。
2）有限理性模式
有限理性模式是西蒙和马奇在批判全面理性模式及其在行政决策的研究基础上提出的。西蒙认为，由于受许多因素的制约，决策者在决策过程中选择备选方案时，所追求的不是最优的方案，而是次优或令人满意的方案。其分析步骤是：①确定需要解决的问题或所要预定的目标；②决定最低标准或水准，使所有被接受方案都能符合这一标准；③选择一个可行的方案；④评估这一方案；⑤决定这一方案是否已符合所确定的最低标准；⑥如果此方案无法接受，再检查其他方案，并要逐一通过评估过程；⑦如果这一方案是可行的，即开始行动；⑧执行之后，评定此方案及难易程度，并将资料作为提高或降低标准的参考陈振明：《公共政策学——政策分析的理论、方法和技术》，中国人民大学出版社，2004年，第51页。。有限理性模式认识到政策分析中能力、信息、时间、知识等因素限制，具有较强的现实可行性。
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