大数据:政府治理新时代_新玉言，李克_9787516805282

　这本书试图和你一起探讨数字化时代的政府治理，以及政府运作方式的升级和革新。大数据的影响已然发生，如何准确辨析新形势，快速应对新变化，正确采取新措施，是政府部门在新时代背景下需要认真思考和积极应对的。

　序：大数据时代，政府治理的革命

　　这本书试图和你一起探讨的是大数据时代的政府治理，以及政府运作方式的升级和创新。

　　大数据时代是一个什么样的时代？是“一切皆为数据”的时代。也就是说，一切事物皆可以以数据的形式呈现出来，并用技术手段加以处理、加工、运用。阿尔文·托夫勒（Alvin Toffler）在他的《第三次浪潮》一书中预言：“如果说IBM的主机拉开了信息化时代的序幕，那么，大数据则是第三次浪潮的华彩乐章”。

　　人类文明进步的每个阶段都有一张最具代表性的历史标签：19世纪是煤炭和蒸汽机，20世纪是内燃机、石油和电力。进入21世纪，由信息技术和互联网所引发的新一轮科技革命和产业变革更加深刻地诠释着人类进步的征程。其中，最具时代标志性的标签非大数据莫属，它好比是21世纪的石油和金矿，是一个国家提升综合竞争力的又一关键资源。

　　大数据既是一类数据，也是一项技术。作为数据，它呈现容量大、增长速度快、类别多、价值密度低等特征；作为新一代信息系统架构和技术，它能够对数量巨大、来源分散、格式多样的数据进行采集、存储，并进行关联性分析。大数据通过数据整合分析和深度挖掘，发现规律、创造价值，进而建立起从物理世界到数字世界和网络世界的无缝链接。大数据时代，线上与线下、虚拟与现实、软件与硬件重叠交错、跨界融合，将重塑我们的认知和实践模式，开启一场新的产业突破与经济转型。

　　我们正处于大数据变革的时代。移动互联网、智能终端、新型传感器快速渗透到地球的每一个角落，人人有终端、物物可传感、处处可上网、时时在链接，数据增长速度用几何式增长甚至爆发式增长都很难形容得贴切。有机构预计，到2020年全球数据使用量将达到约44ZB（1ZB=10万亿亿字节），将涵盖经济社会发展各个领域。由此产生的革命性影响将重塑生产力发展模式，重构生产关系组织结构，提升产业效率和管理水平，提高政府治理的精准性、高效性和预见性。毋庸置疑，大数据将创造下一代互联网生态、下一代创新体系、下一代制造业形态以及下一代社会治理结构。

　　政府治理是一个动态的过程，受社会经济、政治结构、技术变革、文化环境等多因素的综合影响。技术变革是政府治理现代化的重要推动力量，大数据作为一种新技术，推动全球进入一个将数据当作核心资产的新时代，推动社会朝着更加开放、权力更分散和网状大社会方向发展。

　　技术手段的革新，当然会对政府治理方式产生根本性的影响。一方面，新技术的影响将会贯穿治理的各个环节，例如组织形式、治理模式、决策过程、政策实施，等等。另一方面，技术革命给整个社会的运作方式也带来了颠覆性的变化，也就是说，政府管理者所面对的是一个全新的治理对象，这也反过来倒逼政府治理方式进行相应的变革。

　　大数据时代背景下的社会将是一个更开放的社会、一个权力更分散的社会、一个网状的大社会，社会将具有更强的流动能力，并呈现个性化、社会化和网络化等特征。这些新变化与新特征或多或少会影响政府治理的方方面面。

　　一份行业报告显示，英国政府通过高效地使用公共大数据的技术每年可以节省330亿英镑，相当于英国人每人每年节省500英镑。

　　在党的十八届三中全会上，有一个提法，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”其中最关键的两个字是“治理”，这个“治理”和治国、管理都有联系，但是还有比较大的区别。“治理”是强调多元主体的管理，民主的，参与式、互动式的管理，而不是单一主体管理，不一定是从上到下单线的管理，所以国家管理者、广大群众、各组织、各单位都是主体之一，从过去的一个主体变为多主体，从过去单向的从上到下管理变成各个方向协调的治理。

　　正如国务院在2015年8月31日印发的《促进大数据发展行动纲要》（以下简称《纲要》）中所说，在信息技术覆盖社会各领域的今天，“数据已成为国家基础性战略资源，大数据正日益对全球生产、流通、分配、消费活动以及经济运行机制、社会生活方式和国家治理能力产生重要影响”。因此，《纲要》中提出了“促进大数据产业健康发展”和“加快建设数据强国”的指导思想。

　　在《纲要》提到大数据对中国的意义时，不但提到大数据成为推动经济转型发展的新动力、重塑国家竞争优势的新机遇，还重点提到，“大数据成为提升政府治理能力的新途径”。推动大数据发展和应用在未来5—10年逐步实现以下目标：

　　“将大数据作为提升政府治理能力的重要手段，通过高效采集、有效整合、深化应用政府数据和社会数据，提升政府决策和风险防范水平，提高社会治理的精准性和有效性，增强乡村社会治理能力；助力简政放权，支持从事前审批向事中事后监管转变，推动商事制度改革；促进政府监管和社会监督有机结合，有效调动社会力量参与社会治理的积极性。2017年底前形成跨部门数据资源共享共用格局。”

　　“围绕服务型政府建设，在公用事业、市政管理、城乡环境、农村生活、健康医疗、减灾救灾、社会救助、养老服务、劳动就业、社会保障、文化教育、交通旅游、质量安全、消费维权、社区服务等领域全面推广大数据应用，利用大数据洞察民生需求，优化资源配置，丰富服务内容，拓展服务渠道，扩大服务范围，提高服务质量，提升城市辐射能力，推动公共服务向基层延伸，缩小城乡、区域差距，促进形成公平普惠、便捷高效的民生服务体系，不断满足人民群众日益增长的个性化、多样化需求。”

　　《纲要》还对“加快政府数据开放共享，推动资源整合，提升治理能力”提出了具体的要求。

　　2015年10月,党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中提到：“实施国家大数据战略，推进数据资源开放共享。”当前，工信部在制定《大数据产业“十三五”发展规划》外，还将出台促进大数据产业发展的推进计划，促进规划、标准、技术、产业、安全、应用的协同发展。

　　治大国要有大智慧，大智慧需要“心中有数”，这个数，是大数据的“数”。科学决策的来源应该是基于数据，而不是主观臆断。数据最真实。

　　毋庸置疑的是，大数据的影响已然发生，大数据的时代已经到来，如何准确辨析新形势，快速应对新变化，正确采取新措施，这是政府治理工作在新时代背景下需要认真思考和积极应对的。

　对政府治理机制的影响

　　技术是政府治理的要素之一，技术变革是政府治理现代化的重要推动力量。对于政府来说，技术变革既可以带来治理手段的创新，也可能推动治理机制的创新，最终变革政府治理范式。

　　大数据时代要对数据进行治理，而非管理，避免出现数据的独享、集中和单向性，充分体现社会开放性、权力多中心和双向互动特性。一般认为自20世纪90年代末已经进入了后新公共管理时期，兴起了“治理”理论。在美国，对新公共管理进行批评并对它大有取代之势的是新公共服务，代表性人物罗伯特·登哈特甚至认为新公共服务已经成为公共行政的一种模式。在英国，在对新公共管理的批评中发展起来的是整体性治理模式(holistic governance)，其代表人物是佩里·希克斯和帕却克·登力维。新加坡政府在其《新加坡电子政务总体规划（2011—2015）》（eGov2015）中提到了“整体政府转型”，目的是为公众提供更加便捷的服务，核心是达到共享和协同。

　　除了已经发展较为成熟和体系化的新公共服务和整体性治理两大主流政府治理理论体系外，在信息化技术飞速发展的影响下相继出现了数字化治理、网络化治理等提法。尽管各流派侧重点各有不同，但也存在一定的共性，“治理”理论的核心观点是主张通过合作、协商、伙伴关系，确定共同的目标等途径，实现对公共事务的管理，涉及的核心问题就是权力多中心化以及由此引发主体多元化、结构网络化、过程互动化和方式协调化的诉求。对比大数据的社会属性，发现其与“治理”理论在多中心、回应性、协同化等诸多方面不谋而合。因此，将大数据应用到政府治理中将加速政府治理的创新，可以产生“倍增”效应。

　　大数据时代的政府治理范式将在新公共管理、新公共服务、整体治理、数字化治理、网络化治理等多种治理模式的基础上，以“智能化”重新塑造政府治理模式。虽然这种想法尚不成熟，但我们认为：大数据创新政府治理的动力源于其“智能”治理。大数据将引领社会从信息时代、知识时代向智能时代迈进，在智能时代，人与人之间的合作、任务之间的对接会更精确，要求政府治理实现“智能化”，以降低整个国家和社会的运行成本。

　　在大数据时代，海量基础数据要经过三次转化，使政府治理实现“智能”化。

　　首先通过利用先进的数据技术对大量的政府业务数据和公众行为数据进行分析，实现无序数据向关联化、隐性数据向显性化、静态数据向动态化、海量数据向智能化的转化。然后，政府加大数据开放力度，形成新的产业进而创造利润，同时也可以利用数据加强绩效考评提升政府人员、政府组织和IT资产的效率，为政府节省行政成本，实现数据向利润的转变，提升政府竞争力。政府加强在网络反腐、舆情监控等公共领域对数据的应用，实现政府决策、政府管理由事后决策转变为事前预警，将数据转化为科学决策，提升政府决策力。最终，经过三次转化，政府把低价值度的数据转变成政府治理能力，实现“智能”治理。

　　对政府社会管理方式的影响

　　公共决策趋于“社会化”

　　大数据对政府决策的影响，其核心在于用大数据理念和意识创新决策机制，实现“数据驱动决策”。“引导政府前进的将是基于实证的事实，而不是意识形态，也不是利益集团在政府决策过程中施加的影响。”诺贝尔经济学奖获得者赫伯特·西蒙提出决策者在决策过程中表现出有限理性而非纯理性的观点，当决策者试图理性地行动时受到获得信息和加工信息能力方面的限制。显然，按照西蒙的理论，基础数据和信息是正确决策的重要依据，没有准确可靠的数据和信息作保障，就无法做出及时、正确的决策。

　　大数据时代，信息和加工信息能力方面的限制被最大程度地“最小化”了，物联网的广泛应用和智能终端的普及为信息决策提供了大量实时而精准的数据，云计算为海量数据存储提供了“场地”和平台，开源软件、商业智能等技术的成熟保证了对海量数据的处理能力。更为关键的是，社交网络快速发展所产生的社会行为数据使得政府决策“社会化”特征更加明显，社会行为数据的深度分析使得政府在决策治理机制上呈现出社会化创新趋势。

　　民众对公共事务的参与从“象征”到“实质”

　　根据美国学者阿尔斯泰因（S.R.Arnstein）的观点，公众参与可以分为三个层次：第一层次是假性参与或非参与，包括操纵性参与和教育性参与两种形式；第二层次是象征性参与，包括告知性参与、咨询性参与和限制性参与等形式；第三层次是实质性参与，有合作性参与、代表性参与、决策性参与等形式。公众的参与程度与参与层次呈正相关，随着参与层次的上升而逐渐加强。目前，公众参与仍然以象征性参与为主，集中表现在政府网站发布以国家政策、领导活动等告知性内容为主的政务信息为主，政府网站上的“建议征集”“网站调查”等更新不及时、公众参与反馈度不足、公众希望了解的涉及政府管理的敏感信息公开度不够。

　　大数据时代，政府将以更加开放的心态把民众当作“合作伙伴”和城市问题的“决策者”，给民众提供广泛的参与机会，从而推动公众参与由象征性参与阶段迈向实质性参与阶段。这种转变集中表现在以下三个方面：

　　第一，增强公众社会参与的合法性。

　　在大数据时代，社会成为一个社交平台，公众可以任意使用平台上的任何资源，同时也会发表自己作为公民的意愿或建议。政府会主动或被动地听取公众的意愿或建议，公众的声音在社会响起。例如，2011年9月，美国总统奥巴马曾作出承诺，启动一个全新的在线工具“We the People”项目，让美国人民能直接向白宫请愿，让政府可以听到他们的声音。“We the People”网页允许互联网用户创建账户、登录、发起请愿并投票，当投票超过美国白宫设置的“阀值”，政府会对其请愿发表官方回复，同时还会将请愿书提交给制定政策的相关部门。截至2013年5月上旬，美国共对110个请愿作了官方回复。公众参与社会治理的合法性在一定程度上进一步得到了承认。

　　第二，拓展公众参与渠道。

　　基于Web3.0语义网技术，以“微博”等社交媒体为主的分布式信息发布技术，为公众参与提供了实时互动的全新信息空间，从而导致了信息的海量递增和传播渠道的极度多元，加强了与公众的沟通。政府充分重视社交媒体和手机移动应用的功能，美国政府网站为公众搭建了政府与公众沟通的Web2.0平台，Facebook、Twitter等社交媒体成为公众表达意愿的最佳发言“场所”，政府服务被越来越多地“搬上”手机，APP应用的下载率和评级可以告诉政府公众需要什么。美国政府计划，未来将把“We the People”与社交媒体整合，并推出一个移动版本。

　　第三，激活公众社会创造力。

　　个人可以将数据转化为大众应用，提升公众在社会管理中的参与度，以美国纽约市为例，大数据时代，纽约市以更加开放的心态、更加有战略的意识和更加先进的技术，实现了政府治理模式的转型与创新。纽约市通过向公众开放数据“激活”大众创新，纽约市政府通过政府数据开放统一网站NYC Open Data，向公众大量开放政府部门的数据资源。目前，已经有60多个政府部门向公众开放了750多个数据库，任何人都可从网站上直接下载这些数据，这些数据格式是机器可读的。公众可利用这些数据参政议政和监督政府，也能利用其提高生活品质和创造社会价值。纽约市的官员认为，开放政府数据还有助于提升投资者对城市的信心，从而能增加资本流入、带动经济发展促进就业。依托于数据开放，从2009年起，纽约市政府举办的纽约大苹果APP竞赛（NYC BigApps），吸引了大约二十多万人关注，有8万多人参与了“最佳APP”的投票活动。过去三年，主办方共收到了238个应用，其中30多个获得了奖项。例如，“别在这里吃饭”（Don’t Eat At）会在用户走进一家存在不良卫生记录的餐馆时，自动向其发送短信提醒。这些获奖者通过其APP应用共吸引了600多万美元的投资。

　　社会危机治理的“去危机”化

　　所有危机的发生都不是偶然的，而是有着内在联系和必然性。在应对各种危机中，政府要做的是监测数据，找到规律，预警防范。大数据通过增强对现象发生小概率的关联与研究，可以有效减少社会危机发生的不确定性，增强风险预警能力，降低社会危机带来的危害。例如，美国联邦执法部门和情报机构在网上发布的信息征集启事显示，美国政府正在寻找一款能够分析社交媒体海量数据，并预测未来恐怖主义袭击和国外暴乱等重大事件的软件。

　　一般来说，社会危机主要包括经济风险、自然风险、公共健康风险（食品和药品安全）、技术风险（核泄露、疫情传播）和社会群体危机等几大类，利用大数据技术可以增强对经济风险、自然风险发生可能的预见性；可以有效追踪食品与药品从生产到流通的各个环节，将隐患消除在源头，同时，政府还可以通过对被召回的物品进行关联分析实现对企业行业的有效监管；可以利用世界医疗、技术资源共享增强风险的可解决性。此外，公共危机发展态势越来越取决于公众的态度，通过对公众所关心的社会热点、微博等社交媒体的分析，可以较早地发现社会群体事件预兆，进而采取有效的解决策略。

　　例如美国政府推出的“一站式”产品召回网站，就是利用大数据有效减少社会危机、增强风险预警能力的应用。为了便于公众查找召回产品信息以及对行业监管，美国国家公路交通安全管理局（NHTSA）、食品药品管理局（FDA）、海岸警卫队、农业部（USDA）、环保署等六个联邦政府部门联合不同管辖区共建了Recallsgov“一站式”产品召回网站，向公众集中提供消费者产品、机动车、食物、药品、化妆品和环保产品等七大类产品的召回信息。在该网站中，公众可以查到最及时的召回信息，大到汽车、药品，小到汽车安全坐垫、超市猪肉质量等，同时公众也可以在该平台向有关部门提交不安全产品信息，形成查询、举报一体化平台。该网站的作用绝不止于此，政府部门可以通过该网站浏览量监测到近期不合格产品出现的频度、领域等，进而加强对有关行业和企业的监管，最终实现联合执法和管理。

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