海洋法律.社会与管理-第5卷_徐祥民_9787509764589

在建设海洋强国的国家战略大背景下，海洋相关问题与理论的研究就显得非常适时且重要，本书正是旨在回答如何把中国建设成为海洋强国的问题和那些与建设海洋强国有关的理论和实践问题。海洋湿地管理、海洋倾倒区选划、黄河三角洲高效生态经济区生态环境建设、海洋生态安全及其社会参与对策、国家对非领土性管辖海域的治安管辖、中国对北极事务的参与等的研究，都是有助于海洋事业发展的研究。

卷首语
　　写在《海洋法律、社会与管理》第5卷卷首的这段文字本应在2013年年末的某个时间完成，由于难以归责的原因推延至今。不过，时间总是能给价值或大或小的劳动和创造带来机会。2014年7月10日至12日，“生态文明贵阳国际论坛2014年年会”召开，我作为演讲嘉宾参加了“可持续海洋资源利用”分论坛，这让我得以把参加论坛的体会记录在这里。
　　不管是论坛的总主题——“生态文明”，还是我主要参加的分论坛的主题——“可持续海洋资源利用”，都让我这个以建造环境法学理论体系为己任的研究者产生了“此会为我开”的豪迈感。在一个大型的以生态文明为主题的国际论坛上，海洋资源相关问题被设为分论坛之一，这至少说明在论坛主办者看来海洋资源问题是生态文明话语中的一个议题。论坛主办者的这一认识，让我——一名以国字号命名的海洋大学的教师，对生态文明理论和建设情有独钟的研究者，内心增添了“我不下地狱谁下地狱”的责任感。
　　分论坛的主题为“可持续海洋资源利用”，我在论坛上将其改为“海洋资源可持续利用”，这是一个对论坛参加者有方向引导的论题。它引导论坛参加者论可持续、谈可持续、研究可持续、设计可持续，总之，描绘可持续的蓝图，为实现海洋资源利用的可持续出谋划策。这一主题也是一个目标预设的论题。不管资源的利用（具体到我们的分论坛就是海洋资源的利用）现状如何、前景怎样、是否存在问题或风险等，论坛主办者都把未来预设为“可持续”的，并且希望论坛参加者也相信这个目标是可达到的。
　　这是积极的引导、善良的预设，人们也都希望海洋资源和其他所有有用的资源能够可持续地为人类利用，资源的可持续利用也符合大众的共同愿望，这是社会的，甚至是国际社会的普遍要求。然而，这样的引导和预设并不因其积极和善良便让人们自然而然地收获喜悦，“共同愿望”中愿望的一致和“普遍要求”中要求者的众多并不意味着愿望易于实现、要求易于满足。以下是我随手拈来的一些资料。
　　（1）美国学者比尔·布莱森谈到：“据估计，到1960年，在北大西洋产卵的鳕鱼数量减少到了160万吨。到1990年，这个数量又降至22,000吨。从商业的角度来看，鳕鱼已经灭绝。”虽然自1992年起，一些区域采取了禁止捕捞鳕鱼的措施，大概那时“可持续”的口号已经被应用到渔业管理之中，但《自然》杂志的一篇文章指出：“直到2002年，（鳕鱼的）贮量仍然没有回升的迹象”。
　　（2）《2011年中国海洋环境状况公报》指出：“渤海滨海平原地区依然是海水入侵和土壤盐渍化严重地区，黄海、东海和南海局部滨海地区海水入侵和土壤盐渍化程度呈加重趋势。我国砂质海岸和粉砂淤泥质海岸侵蚀严重，侵蚀范围逐步扩大，局部地区侵蚀速度加快。”
　　（3）《2013年中国海洋环境状况公报》指出：“实施监测的河口、海湾、滩涂湿地、珊瑚礁、红树林和海草床等海洋生态系统中，处于健康、亚健康和不健康状态的海洋生态系统分别占23%、67%和10%。”
　　这些信息既是争取“可持续”的种种努力所取得的“收获”，也是朝向“可持续”进一步努力的出发点。这“收获”不够丰硕，这“起点”也不够高。
　　从1987年世界环境与发展委员会关于人类未来的报告——《我们共同的未来》提出可持续发展观点到今天，时间已经过去了27年，从1992年里约热内卢联合国环境与发展大会全面接受可持续发展理念到今天，可持续发展政策已经在国际社会实施了22年，可是今天的发展仍无法用“可持续”来形容，而且在当下的发展中也未见可持续发展的势头，至少这种势头仍不明显。
　　为什么可持续发展思想没有将世界引上可持续的发展道路？为什么接受可持续发展思想的政府迟迟不能让自己的国家进入可持续发展的轨道？不少人已经提出这样的疑问。我带着这样的疑问，怀着为“生态文明”的论坛议题做作业的心情参加了“可持续海洋资源利用”分论坛，并履行了演讲嘉宾的义务。
　　海洋资源的可持续利用是一个不容易实现的目标，是一条不太容易走通的发展道路。
　　海洋是一个整体，是在空间上具有广延性、广泛连通性的整体，具有复杂的物理、化学等不同特征和品质的整体，表现为食物链的多种多样的生物群构成的生命网络世界，这是海洋的自然规定性，也是环境的自然规定性。与海洋的整体性相反，人们开发利用海洋的活动都是局部的、单质的和“网结”式的，从根本上来说都是对海洋整体性进行割裂的活动。上述海洋动物灭绝、海洋生态系统不健康、海洋自然形态被破坏等，从根本上来说都是人类割裂海洋整体性活动的结果。海洋利用者局部地利用海洋，海洋开发者只开发海洋的某种功能、资源，只在海洋的某个角落、局部实施开发，这是具有经济理性的人们自然做出的选择。海洋不能改变其整体性，具体的海洋利用者、开发者只会对海洋做局部的开发。海洋开发的局部性与海洋整体性是一对天然的矛盾。正是这一天然矛盾决定了海洋资源可持续利用这一目标难以实现。
　　海洋资源可持续利用的目标之所以难以实现，还有着不可忽视的制度原因。如果说海洋资源枯竭是由局部性的海洋开发活动造成的，那么，为解决海洋资源枯竭问题的海洋管理制度就应当是防止割裂海洋整体性活动的制度。这种制度应当是按照海洋的整体性来设计的，这种制度对具体的海洋利用者、开发者，对海洋的割裂活动应当有所抑制，应当按照海洋整体性的要求安排具体海洋利用者、开发者对海洋的开发、利用。然而，长久以来的行政权运行模式、在实践中早已定型化的海洋管理模式显然不是按照抑制割裂活动的需要来设计的，即使是专门为管理海洋而建立的管理制度，其对海洋整体性的顺应也不足以克服海洋开发活动的局部性缺陷。
　　《渔业法》第六条规定：“县级以上地方人民政府渔业行政主管部门主管本行政区域内的渔业工作。县级以上人民政府渔业行政主管部门可以在重要渔业水域、渔港设渔政监督管理机构。县级以上人民政府渔业行政主管部门及其所属的渔政监督管理机构可以设渔政检查人员。渔政检查人员执行渔业行政主管部门及其所属的渔政监督管理机构交付的任务。”依照该法的规定，海洋和海洋里“不可管理的”鱼等生物资源，是被分为大小不等的区块的，有省级区块、市级区块、县级区块，还有由渔政监督管理机构、渔政检查人员管理的低于县级的区块。这样的管理和具体的海洋渔业资源开发利用活动一样割裂了海洋的整体性。
　　《渔业法》的重要章节是第三章“捕捞业”。海洋是由多样的生物组成的生命网络世界。非常明显，依照《渔业法》对海洋实施的管理只截取了这个网络世界中的鱼等生物。这样的管理无法对渔民只割取生命网络中对他们有用的鱼等活动形成有效的控制。
　　在我国现行的法律中，渔业由农业部门管理（《农业法》第九条第二款），生态由林业部门管理（《森林法》第十条），矿产资源归矿产资源部门管理（《矿产资源法》第十一条），海域由海洋行政主管部门管理（《海域使用管理法》第七条）。只看这些法律的规定我们就能发现所谓“多龙闹海”的法律渊源。法律做如此安排的缺陷不只是“闹”，而是对海洋整体性的割裂——按品质实施的“化学分析”式的割裂。这样的管理与海洋利用者只关心海洋的某种品质、功能一样包含对海洋整体性的割裂。
　　具体海洋开发行为必然割裂整体的海洋，而实际上,我们已法律化的海洋管理在很大程度上是按照开发利用海洋活动的分工来设计的。这样的管理，即使十分有效，也无法让海洋资源在整体的海洋里充分生长、旺盛再生。
　　怎样让海洋管理成为海洋资源可持续利用的制度保障是海洋法学（我说的不是作为国际法分支，常常加“国际”之限定的海洋法学）、海洋社会学、海洋管理学（这种提法不多见，但这门学问并非没有成立的学术空间）共同的学术使命，也是本书的任务。希望本卷和以后的卷册能对完成这一任务发挥重要的作用。
　　徐祥民
　　2014年7月13日于青岛海滨寓所

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